Brandenburger Kommunalverfassung – ein erster Überblick (Gesetz zur Modernisierung des Kommunalrechts vom 5. März 2024)

Die Kommunalverfassung des Landes Brandenburg wurde überarbeitet und einige mit ihr im Zusammenhang stehende Gesetze ebenfalls. Spätestens nach der allgemeinen Kommunalwahl im Juni zeigt sich, an welchen Stellen Geschäftsordnungen und Hauptsatzungen überarbeitet werden müssen. Bereits jetzt wird an einigen Stellen deutlich, was sich im kommunalpolitischen Alltag verändert hat.

Wir werden in den kommenden Ausgaben deshalb auf Einzelfragen eingehen, insbesondere was die Umsetzung in den Geschäftsordnungen und den Hauptsatzungen betrifft, die allgemeinen kommunalrechtlichen Fragen und nicht zuletzt die Änderungen, die die kommunalen Haushalte betreffen.

Hintergrund

Viele Beiträge in den Publikationen der SGK Brandenburg in den letzten zwei Jahren, viele Veranstaltungen – von runden Tischen über Online-Informationsveranstaltungen bis hin zu Diskussionen –, viele Aufrufe zur Beteiligung an unsere Mitglieder und vor allem viele Gespräche der SGK mit Kommunalen und den Abgeordneten des Landtages kreisten um ein Thema: die Kommunalverfassung des Landes Brandenburg – das rechtliche Herzstück der kommunalen Ebene. Sie definiert, gibt den Rahmen vor, setzt Grenzen und bietet Grundlagen. Und sie war schon etwas in die Jahre gekommen.

Deshalb sollte sie überarbeitet werden, nicht zuletzt, weil durch die Folgen der Pandemie deutlich wurde, dass dieses Gesetz auf nunmehr technische Möglichkeiten noch nicht vorbereitet war und auch einige gesellschaftliche Entwicklungen nicht berücksichtigt werden konnten.

Vieles hat sich dabei verändert – wer etwas wissen möchte, nutzt vielleicht eher die im Internet verfügbaren Quellen und geht nicht auf die Suche nach einem Informationsblatt in einem Schaukasten am ehemaligen Marktplatz der Gemeinde. Nicht zuletzt wegen der Digitalisierung musste das Gesetz erweitert, angepasst und ergänzt werden.

Am 7. Juni letzten Jahres wurde ein Gesetzentwurf mit der Drucksachennummer 7/7839, dem Titel „Gesetz zur Modernisierung des Kommunalrechts“ und mit einem Umfang von 227 Seiten in das Parlament eingebracht. Nach der ersten Lesung im Plenum des Landtages wurde der Gesetzentwurf an den Ausschuss für Innereses und Kommunales überwiesen, dort wurde er beraten, unter anderem auch im Rahmen von zwei Anhörungen, einmal zu den rein kommunalrechtlichen Regelungen und später dann zu den finanz- und haushaltsrelevanten Passagen. Neben den kommunalen Spitzenverbänden nahmen daran auch einige Sachverständige teil, unter anderem Christian Großmann, bis letztes Jahr Vorsitzender der SGK Brandenburg, und Tobias Schröter, erfahrener Kommunalpolitiker und Rechtsanwalt, der vielen aus unseren Seminaren zum Kommunalrecht bekannt ist.

Im parlamentarischen Prozess kamen dann noch Änderungsanträge sowie ein Entschließungsantrag hinzu, von denen jeweils einer angenommen wurde, die den Gesetzentwurf an entscheidender Stelle noch einmal beeinflussten. Verkündet wurde das Gesetz am 5. März 2024 im Gesetz- und Verordungsblatt (I/2024/Nr. 10).

Beispiel: Die Digitalisierung spiegelt sich unter anderem in der Neufassung des § 34 BbgKVerf zur Einberufung der Gemeindevertretung sowie in § 43 zur Erhaltung kommunaler Entscheidungsfähigkeit in außergewöhnlichen Notlagen wider, in denen es um die Anwendbarkeit von Video- und Audiositzungen und Grenzen geht. Damit wird nun klargestellt, was geht und was nicht. Aufgenommen wurden dabei die Erfahrungen der letzten Jahre und zwischenzeitlich angewendete Verordnungen sowie deren Auswertung.

Gesellschaftliche Entwicklungen folgend wurde eine gendergerechte Sprache verankert und zum Beispiel in § 2 BbgKVerf der „Klimaschutz“ in die Aufgaben der Kommunen aufgenommen. Das mag in der Umsetzung vor Ort sicherlich aufwendig sein, fällt aber vielleicht dann nicht mehr ganz so ins Gewicht, wenn Hauptsatzungen und Geschäftsordnungen ohnehin an anderer Stelle überarbeitet werden müssen.

Manche Änderungen dienten eher sprachlichen Anpassungen, andere sollten einer größeren Klarheit dienen.

Beispiel: So wurde aus einem „mit dem Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung“ in § 3 BbgKVerf ein „am Tage nach der öffentlichen Bekanntmachung“ oder aus „5 vom Hundert“ wurde 5 Prozent“.

Diese zahlreichen Anpassungen erklären auch, warum das Gesetz ungewöhnlich umfangreich ist, auch wenn damit nicht die von einigen erwartete große Reform einherging.

Rote Linien und die Koalition auf Landesebene

Bei einem Gesetzgebungsprozess spielen die Positionen der Landtagsabgeordneten, die in Brandenburg in der Regel auch kommunal aktiv sind oder waren, eine entscheidende Rolle und auch die Stimmen der kommunalen Spitzenverbände und die der Expertinnen und Experten in den Anhörungen wurden gehört. Wenn sicherlich nicht immer in der Intensität, wie es sich einige gewünscht hätten. Dabei reichte die Bandbreite, auch in der SGK Brandenburg, von „Es kann alles so bleiben wie es ist!“ bis „Das geht alles nicht weit genug!“.

Dem Gesetzgebungsprozess waren allerdings bereits zahlreiche Beratungen und Gespräche vorangegangenen, es wurden Eckpunktepapiere und „Wunschlisten“ erstellt, wir fragten bei unseren Mitgliedern ab, was ihnen wichtig ist und definierten für den Vorstand der SGK Brandenburg „rote Linien“. Die sind vor allem dadurch gekennzeichnet, dass eine Kommune mehr ist als nur die Summe ihrer Teile und dass die Kompetenz für die Entscheidungen vor Ort in der Regel auch bei der kommunalen Ebene verbleiben sollte.

Dem Vorstand der SGK Brandenburg war unter anderem wichtig die Rechte der gewählten Vertreterinnen und Vertreter zu erhalten, was auf der anderen Seite dann auch heißt Instrumente der direkten Demokratie etwas zu begrenzen. Mit Bedacht sollte auch das Einrichten weiterer Beiräte und Beauftragter angegangen werden, ebenso wie eine weiträumige Aufgabenübertragung auf einzelne Kommunalvertreterinnen und -vertreter und die Angleichung der Kompetenzen sachkundiger Einwohnerinnen und Einwohner an die der Mandatsträgerinnen und -träger. Weil zudem Regeln für alle gelten müssen und eine Umsetzung nicht an allen Orten gleichsam möglich ist, sollte es zum Beispiel keine Verpflichtung zu Livestreams geben.

Mit Blick auf die kommunale Selbstverwaltung wurden die Schritte, in denen Kompetenzen von der kommunalen auf die gesetzgeberische Ebene verlagert werden sollten, deshalb besonders kritisch gesehen. So weit wie möglich sollte, wie zum Beispiel in § 19 BbgKVerf die Entscheidung dort verbleiben, wo sie umgesetzt werden – das gelingt an vielen Stellen bereits mit dem Satz „die Hauptsatzung kann … vorsehen“.

Einiges, was die SGK Brandenburg in die Diskussion einbrachte, wurde aufgenommen, einiges nicht.

Ein Bespiel dafür ist die Neufassung des § 13 BbgKVerf zur Einwohnerbeteiligung in den Kommunen. Gab es zwischenzeitlich bei einigen den Gedanken die Pflicht zur Unterrichtung sehr weitgehend auch auf Personen zu erweitern, die nicht Einwohner einer Kommune sind, einigte man sich – nach zahlreichen Hinweisen auch aus der SGK – letztlich auf den Satz „Die Gemeinde hat zu prüfen, ob betroffene Personen oder Personengruppen, die nicht die Einwohnereigenschaft innehaben, in Maßnahmen nach Satz 1 einbezogen werden, wenn hierfür im Einzelfall ein Bedarf besteht.“ Damit soll im Grunde erreicht werden, was oftmals in den Kommunen Usus war – die Einbeziehung von Personen in die Beteiligung, die zwar nicht Einwohnerin oder Einwohner sind, bei denen gleichwohl ein bestimmter Aspekt deren Einbindung nahelegt.

An anderer Stelle lebte eine Regulierung wieder auf, nämlich das so genannte

Vertretungsverbot in § 23 BbgKVerf. Ehrenamtlich Tätige, die in der Gemeindevertretung oder in einem beschließenden Ausschuss mitwirken, dürfen in dem Bereich, in dem sie für die Gemeinde Entscheidungen treffen, Dritte berufsmäßig bei der Geltendmachung von Ansprüchen und Interessen gegenüber der Gemeinde nicht vertreten, es sei denn, dass sie als gesetzliche Vertretung handeln. Das wurde sogar von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten begrüßt, die selbst ehrenamtlich Mandate innehaben.

Es wurde nicht alles verwirklicht, was wir uns gewünscht hätten, dafür aber einiges, das wir uns nicht gewünscht haben. Dies sicherlich nicht zuletzt deshalb, weil bereits in der Koalition auf Landesebene drei, in kommunalrechtlichen Fragestellungen nicht unbedingt übereinstimmende politische Richtungen aufeinandertrafen, die dann letztlich über den Gesetzentwurf entschieden und miteinander Kompromisse finden mussten.

Tatsächlich wurden aber auch außerhalb des Parlaments und in der kommunalen Ebene Positionen dadurch beeinflusst, ob jemand ehren- oder eben hauptamtlich aktiv ist, sich auf Landkreisebene, in der Gemeinde oder in einer Stadt engagiert. Man muss sich dabei nur einmal vor Augen halten, wie unterschiedlich die Haltung sein kann, wenn es um die so genannte Kreisumlage geht.

Wir hätten uns zum Beispiel eine deutlichere Positionierung zu den Kommunalaufsichten gewünscht. Dabei muss man im Blick behalten, dass die hauptamtliche Ebene sich durchaus an verschiedenen Stellen, wie zum Beispiel bei den kommunalen Spitzenverbänden, Rat holen kann, der ehrenamtlichen Ebene mangelt es daran zum Teil. Eine Positionierung, ob der Kommunalverfassung eine Beratungsobliegenheit zu entnehmen ist, hätte sicherlich zu mehr Klarheit geführt.

Zahlreiche Vorschriften widmeten sich etwaigen Gebietsänderungen. Deren Bedeutung, das wurde in den Gesprächen innerhalb der SGK Brandenburg und vor allem im Vorstand der SGK Brandenburg nicht immer deutlich.

Wenn es ums Geld geht

Besonders intensiv sind Beratungen immer dann, wenn es ums Geld ging. Dabei wurde besonders deutlich wie unterschiedlich die Sichtweisen sein können. Es gab dann auch Gründe, warum die allgemeinen kommunalrechtlichen und die die kommunalen Haushalte betreffenden Passagen in zwei verschiedenen Anhörungen getrennt behandelt wurden.

Zwei Punkte, die zwar besondere Aufmerksamkeit fanden, die nicht rechtssicher in dem Gesetz verankert werden konnten, fanden deshalb Niederschlag in einem Entschließungsantrag (Landtags Drucksache 7/9267) der Koalitionsfraktionen. Darin heißt es:

Der Minister des Innern und für Kommunales wird gebeten,

1. unter Einbeziehung der kommunalen Spitzenverbände zu prüfen, wie die Gemeinden und Gemeindeverbände bei Investitionsmaßnahmen für Pflichtaufgaben, insbesondere für Kita- und Schulbauten, unterstützt werden können und inwieweit durch Regelungen des kommunalen Haushaltsrechts die Umsetzung der Investitionsmaßnahmen erleichtert werden kann;
2. zu prüfen, ob für Mitglieder im Kommunalen Versorgungsverband die Verpflichtung zur Bildung von Rückstellungen für die Pensionsverpflichtungen nach den beamtenrechtlichen Bestimmungen aufgehoben werden können, unter Berücksichtigung des Prinzips der periodengerechten Buchung;
3. zu prüfen, inwieweit die Höchstsätze in der Kommunalaufwandsentschädigungsverordnung an die Inflation anzupassen sind und Höchstsätze auch für Ortsbeiräte sowie Ortsvorsteherinnern und Ortsvorsteher vorgegeben werden sollten.

Ein weiterer Punkt wurde letztlich durch einen Änderungsantrag (Landtagsdrucksache 7/9254) der Koalitionsfraktionen in dem Gesetzentwurf noch einmal erweitert. Dabei geht es um die Jahresabschlüsse, denn gerade sie sind in vielen Kommunen ein existenzielles Thema, bilden sie doch die Grundlage für die Beurteilung der Finanz- und Haushaltlage. Das Gesetz zur Beschleunigung der Aufstellung und Prüfung kommunaler Jahresabschlüsse vom 15. Oktober 2018 trat allerdings gänzlich am 31. Dezember 2023 außer Kraft.

In Artikel 7 des Kommunalrechtsmodernisierungsgesetzes wurde deshalb die folgende Regelung aufgenommen und damit das Gesetz verlängert:

Artikel 7 Zweites Gesetz zur Beschleunigung der Aufstellung und Prüfung kommunaler Jahresabschlüsse

• 1 Jahresabschluss

(1) Die Gemeinden und Gemeindeverbände können bei der Aufstellung der Jahresabschlüsse für die auf die Umstellung der Haushaltswirtschaft nach § 63 Absatz 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg vom 18. Dezember 2007 (GVBl. I S. 286), die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30. Juni 2022 (GVBl. I Nr. 18 S. 6) geändert worden ist, folgenden Haushaltsjahre bis einschließlich für das Haushaltsjahr 2019 auf die Erstellung folgender Bestandteile und Anlagen verzichten:

1. die Teilrechnungen nach § 82 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg vom 18. Dezember 2007 (GVBl. I S. 286), die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30. Juni 2022 (GVBl. I Nr. 18 S. 6) geändert worden ist,
2. den Rechenschaftsbericht nach § 82 Absatz 2 Satz 1 Nummer 5 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg vom 18. Dezember 2007 (GVBl. I S. 286), die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30. Juni 2022 (GVBl. I Nr. 18 S. 6) geändert worden ist,
3. die Anlagen-, Forderungs- und Verbindlichkeitenübersicht nach § 82 Absatz 2 Satz 2 Nummer 2 bis 4 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg vom 18. Dezember 2007 (GVBl. I S. 286), die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30. Juni 2022 (GVBl. I Nr. 18 S. 6) geändert worden ist, und
4. die Angaben nach § 58 Absatz 2 Nummer 3 bis 10 der Kommunalen Haushalts- und Kassenverordnung vom 14. Februar 2008 (GVBl. II S. 14), die zuletzt durch die Verordnung vom 17. August 2023 (GVBl. II Nr. 58) geändert worden ist.

Vor der Aufstellung der Jahresabschlüsse nach Satz 1 ist ein Beschluss der Gemeindevertretung erforderlich.

(2) Die Jahresabschlüsse nach Absatz 1 können zeitlich gemeinsam mit dem Jahresabschluss für das Haushaltsjahr 2020 aufgestellt werden.

• 2 Prüfungswesen

Das Rechnungsprüfungsamt kann auf die Prüfung der Jahresabschlüsse nach § 1 Absatz 1 verzichten.

• 3 Außerkrafttreten
• 1 tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2026 außer Kraft. Das Gesetz tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2027 außer Kraft.

Die Koalitionsfraktionen erweiterten das nun mit einem Änderungsantrag und einem neu eingefügten Artikel 8:

Evaluierungsbericht

(1) Die Landesregierung berichtet dem Landtag bis zum 30. Juni 2027 über die Anwendung der Regelungen des 2. Jahresabschlussbeschleunigungsgesetzes und über die Kommunen, die sich aufgrund fehlender Jahresabschlüsse in der vorläufigen Haushaltsführung befunden haben.

(2) Die Landesregierung berichtet dem Landtag bis zum 31. Dezember 2027 über die Erfahrungen mit den durch dieses Gesetz geänderten Vorschriften der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg

Wie geht es weiter?

Wie bereits erwähnt, soll das hier nur ein erster Überblick sein, wir werden uns in weiteren Ausgaben mit wichtigen Einzelaspekten auseinandersetzen.

Erfahrene Kommunale wissen nun auch, dass die aktuellen Versionen von Gesetzen, wie eben auch die Kommunalverfassung, eigentlich im Internet recht gut zu finden sind. Da das bislang nicht der Fall ist, kann man allerdings gegenwärtig noch gut auf die Seiten des Gesetzesblattes zurückgreifen, auf denen der Gesetzestext komplett abgedruckt ist.

Vgl. https://bravors.brandenburg.de/sixcms/media.php/76/GVBl_I_10_2024.pdf

Wir senden unseren Mitgliedern den Gesetzestext allerdings gerne auch zu, dazu bräuchten wir eine Nachricht an info@sgk-brandenburg.de oder per Telefon 0331 / 730 98 200.